En estos últimos días han aparecido múltiples notas en los medios de información, desde prensa escrita, artículos en revistas, inserciones en blogs (me incluyo), hasta entrevistas en radio y redes sociales, sobre los estragos que causaron la tormenta tropical Manuel y el Huracán Ingrid, que golpearon las costas mexicanas de manera simultánea. Uno de los temas más comentados alrededor de ambos fenómenos es el desorden en que han crecido las ciudades y la ocupación de zonas no aptas para el desarrollo urbano por asentamientos humanos regulares e irregulares. En mi opinión, muchos de los juicios que se emiten suele ser parciales, superficiales o simplistas y no consideran la multidimensionalidad de las causas que dieron origen al desastre en muchas partes del país, entre inundaciones, deslaves y pérdida del patrimonio de miles de familias, en particular en Guerrero. A continuación propongo 10 causas que al mismo tiempo, son ejes de política pública en el que los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales, así como el Congreso de la Unión y los Congresos Locales, deberían orientar sus esfuerzos:

1. Poner a la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial en la prioridad que le corresponde dentro de la agenda pública

Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial no son prioridad en la agenda político – legislativa. Temas como la seguridad pública durante el sexenio de Felipe Calderón; y ahora las reformas educativa, energética y financiera de Enrique Peña Nieto; han opacado la enorme utilidad de planear las ciudades y ordenar la ocupación del territorio. Lamentablemente, ni los legisladores, ni los diseñadores de políticas públicas, ni la SHCP perciben los co-beneficios que traerían ciudades y territorios bien planeados para el consumo energético, para una mejor recaudación municipal, incluso como complemento a una política de seguridad pública. En efecto, una planeación urbana exitosa implica la creación de entornos seguros (desde el punto de vista físico y social) y amigables con el medio ambiente. Dicho de otra forma, ciudades mal planeadas inducen conductas criminógenas y generan inseguridad y miedo. No es fortuito que sea en las grandes periferias urbanas carentes totalmente de entornos vibrantes y diversos, donde existen los índices de inseguridad más altos.

2. Más vale prevenir riesgos, que atender desastres, para lo cual, se requiere invertir directamente o a través de un Fideicomiso – Fondo Nacional, recursos para planear el territorio y las ciudades

Ni el Gobierno Federal, ni las Entidades Federativas, ni los Municipios, invierten en la planeación urbana ni en el ordenamiento territorial. Como lo comenté en mi inserción anterior en este mismo Blog, no existen fuentes de financiamiento para que las Regiones, los Estados y los Municipios, planeen su territorio. La ausencia de recursos es un síntoma de que no se le da la prioridad que merece a la planeación urbana y el ordenamiento territorial; pero no se reconoce hasta que sobrevienen desastres como el que se está viviendo en Guerrero, Sinaloa, Chihuahua y otros estados. El Gobierno Federal y la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros, estiman que el proceso de reconstrucción costará alrededor de 75 mil millones de pesos, de los cuales, las aseguradoras cubrirán entre 12 mil y 15 mil millones de pesos. La SHCP ya bajó su estimación de crecimiento este año de 1.8 a 1.7% del PIB. En este contexto, me pregunto cuánto costó (y cuando se elaboró) el Programas de Desarrollo Urbano de la Zona Metropolitana de Acapulco, o el Programa de Ordenamiento Ecológica y Territorial (si es que existe) de Guerrero. Lo mismo preguntaría de Oaxaca, de Sinaloa y de Veracruz y sus centros de población más importantes. Suponiendo que se realizaron, me pregunto si se aplicaron y respetaron. Por el costo de un instrumento de planeación de un centro de población o de una entidad federativa que se hubiera respetado, se podrían ahorrar miles de millones de pesos en pérdidas materiales, humanas y agropecuarias. De nueva cuenta, lamentablemente no se piensa en invertir en planeación hasta que se calculan dichas pérdidas. ¿Aprenderemos la lección?

3. Impulsar como parte de la reforma política, la reelección inmediata de alcaldes o la prolongación del mandato de 3 a 4 años, cuando menos

La duración del mandato municipal de tres años es un lastre para la planeación en general, no solamente la territorial. Cualquier ejercicio de planeación (económica, ambiental, territorial, urbana, etc.) implica tener una visión de mediano y largo plazo. Los tres años de mandato de los Presidentes Municipales es un contrasentido a cualquier política de planeación, que es por su naturaleza un ejercicio de mediano y largo plazo. Esta circunstancia nos obliga a “planear haciendo”, que si bien tiene la virtud de resolver problemas urgentes, en particular rezagos en infraestructura urbana básica en comunidades en condiciones de pobreza, no permite desarrollar políticas, estrategias y acciones de más largo aliento con impacto en la competitividad de las ciudades y el territorio en general.

4. Fortalecer a los Institutos Municipales de Planeación

Los Institutos Municipales de Planeación (IMPLANES), son un intento de imprimir un sentido de largo plazo a los procesos de planeación urbana de los municipios. Concebidos como el “brazo técnico” de éstos, es común que los estudios de planeación urbana que elaboran se contrapongan a intereses creados de propietarios del suelo, inversionistas y  funcionarios municipales; por lo que terminan por “estorbar” en el juego de intereses que subyace a cualquier proceso de desarrollo urbano y edificación. En tales circunstancias, el Presidente Municipal en turno se ve incitado a remover al Director del IMPLAN o simplemente a cortarle el financiamiento. Recordemos que los IMPLANES dependen fundamentalmente de las aportaciones que le transfieren los municipios, por lo que éstos terminan por ser juez y parte en los consejos y recomendaciones que pueda emitir el IMPLAN y se reservan el derecho de hacerles caso o a desestimar su opinión sobre la mejor forma de planear la ciudad. A pesar de los mecanismos disuasivos para que los Directores de los IMPLANES no sean removidos unilateralmente por el Presidente Municipal en turno (como la integración de un órgano de gobierno ciudadanizado, o cambio del Director del IMPLAN a la mitad del mandato del Presidente Municipal en turno para que nunca coincidan el inicio de ambos cargos, entre otros mecanismos), la realidad sugiere que los IMPLANES tendrán sistemáticamente todas las de perder al momento de decidir si se otorga un permiso o licencia de construcción o si se otorga un cambio de uso de suelo, aspectos fundamentales en los que sólo el municipio tiene facultades y que explican en muchos sentidos, el caos urbano en el que se encuentran muchas ciudades (acaso todas las ciudades) de nuestro país.

5. Transparentar, dar seguimiento y evaluar los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial

Se critica enormemente los procesos de planeación urbana y se denuncia el caos de nuestras ciudades, pero pocos cuestionan la calidad de los programas de desarrollo urbano y la robustez metodológica con que se hicieron. Los programas de desarrollo urbano, debe ser claros, precisos y no prestarse a interpretaciones. Deben transitar de una representación cartográfica voluntarista de usos de suelo, densidades e intensidades de uso (planeación racional que es la más socorrida hoy en día); a una representación de fenómenos socioterritoriales y urbanos, así como de proyectos y acciones concretas. Esta forma de elaborar y ejecutar planes de desarrollo urbano debe ser el resultado de un proceso democrático de planeación estratégica altamente participativa y transparente. Una forma de lograrlo es a través de un sistema de gestión de conflictos territoriales y superarlos a través de la respuesta a preguntas como: ¿quién propone qué, en el terreno de quién? ¿cumple o no con la normatividad urbana? ¿qué impactos va a tener en mi colonia? ¿qué medidas de mitigación se están aplicando por parte del promotor? ¿qué acciones se han cumplido?, y naturalmente, ¿qué zonas son de riesgo? Y si se ocupan, ¿quién y por qué motivo otorgó un permiso o licencia de construcción en zonas de riesgo? ¿Qué sanciones existen para el responsable?

6. Llevar a cabo una reforma catastral para incrementar los recursos propios de los gobiernos locales y orientarlo a planear mejor la ciudad y darle mantenimiento

Persiste una incapacidad endémica de los gobiernos municipales por recaudar mejor, falta de una cultura del cobro, una renuencia de los contribuyentes por pagar más impuestos, que es comprensible si consideramos que más impuestos no significa mejores servicios. Estas circunstancias explican parte de los motivos por los cuáles, estados y sobre todo los municipios, nunca tienen recursos para invertir en planeación territorial y sobre todo, dar mantenimiento a la ciudad.  Salvo raras excepciones, una imagen común de las ciudades mexicanas son las guarniciones y banquetas rotas, baches en la carpeta asfáltica, mobiliario inservible, señalética degradada, luminarias sin funcionar, parques en el abandono, basura y tiraderos a cielo abierto, arbolado raquítico o moribundo, patrullas carcachas, policías sin equipamiento adecuado para prevenir el delito, jardineros incapacitados y sin equipo apropiado para conservar áreas verdes y un enorme etcétera. Otro problema es que los valores catastrales (base de las tablas de valores unitarios para el cobro del predial) están muy por debajo de los valores de marcado, lo que aunado a la desactualización del padrón de contribuyentes, a la cultura del “no cobro” del municipio y del “no pago” del ciudadano, hacen que los municipios nunca logren recaudar lo mínimo para invertir en mantenimiento y conservación. Qué esperanzas de que inviertan en la adquisición de reserva territorial segura ante fenómenos hidrometeorológicos extremos. Menos esperanza aun para que inviertan en planear bien su territorio.

7. Establecer un esquema adecuado de regulación del mercado del suelo para lograr ciudades compactas y con densidades mas altas, dentro de un umbral razonable

México es el país de la OCDE que menos recauda por predial, y estoy casi seguro que es el país cuya regulación del mercado del suelo es la más laxa. Ambos aspectos están íntimamente ligados. En efecto, y tal como lo han demostrado expertos como Carlos Morales del Instituto Lincoln de Política de Suelo o Ignacio Kunz de la Facultad de Arquitectura de la UNAM, los países (y ciudades) que mejor recaudan impuestos inmobiliarios, son los que tienen una regulación más estricta sobre el mercado inmobiliario. Impuestos prediales más fuertes, el cobro de contribuciones de mejoras, sobretasas a lotes baldíos, impuesto predial base suelo, impuestos al desperdicio urbano, impuesto predial progresivo en el tiempo a lotes baldíos, captura de plusvalías, entre otros, constituyen una forma de regulación del mercado de suelo, cuya aplicación tendría la enorme virtud de incitar a especuladores de suelo a deshacerse de una mercancía (el suelo) que les representa un cargo más que un beneficio; o bien a desarrollarlo, pues les conviene más que dejarlo vacío con impuestos altos. El efecto de esta política fiscal es que habría una mayor circulación de la mercancía “suelo” en el mercado inmobiliario y los precios de los mismos tendería a bajar, facilitando a muchas familias a acceder a un suelo y una vivienda más cercana al tejido urbano.

La otra virtud sería el incremento de los ingresos propios de los gobiernos locales, lo que les permitiría dar mantenimiento y conservar la infraestructura urbana básica. Invertir en mantenimiento y conservación y tener un sistema recaudatorio y de regulación del mercado del suelo adecuado, tendría el efecto virtuoso de elevar los valores de las propiedades, lo que les permitiría a los municipios recaudar aun más sólo por la elevación de los precios del suelo. Para evitar la “Gentrificación” que supone los precios altos e instrumentar una política de vivienda social intraurbana (la nueva orientación del Gobierno Federal), el municipio tendría más recursos para co-invertirlos junto con el Estado, la Federación y Desarrolladores en la adquisición de reserva territorial segura y bien localizada. Se tendría que pensar en un esquema de subsidio al suelo y la vivienda, no sólo a la vivienda como se encuentra actualmente el esquema de subsidios de la CONAVI y los organismos nacionales de vivienda.

8. Simplificar el sistema de planeación de las ciudades y los municipios.

Los municipios cuentan con múltiples instrumentos de planeación que regulan la forma de crecimiento de las ciudades, a saber, programas de desarrollo urbano de centro de población, programas municipales de desarrollo urbano, programas de ordenamiento territorial municipal, programas municipales de ordenamiento ecológico; y más recientemente se han incorporado al abanico de instrumentos de planeación, los Atlas de Riesgo y los Programas de Acción Climática (comentados más abajo). A estos instrumentos de planeación municipal es necesario sumar los de zona metropolitana, los intermunicipales, los regionales, los Estatales y desde luego, el Federal con las grandes directrices.

El planificador y la autoridad se enfrentan a un palimpsesto de documentos y planos no necesariamente congruentes entre sí, incluso que se llegan a contraponer. Este sistema de sumar (no articular) distintos instrumentos de planeación con distintas escalas, distintos alcances, de distintos sectores (urbano, ambiental, de vivienda, de movilidad, hidráulico, etc.) y bajo distintas guías metodológicas, resulta confuso para los municipios y deja muchos huecos para la corrupción. Se requiere un sistema de planeación simplificado y eficaz que resulta por sentido común, más transparente, legitimo y fácil de darle seguimiento, evaluarlo y en su caso, modificarlo.

Los estados de Aguascalientes, el Estado de México y Guanajuato están haciendo algo al respecto al integrar en un solo Código, toda la normatividad en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, ordenamiento ecológico, transporte y movilidad y vivienda. Incluso el Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato (IPLANEG), sugiere la creación de un “Programa de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Ecológico – Territorial y de Vivienda”. Suena muy largo, pero parece conveniente tener un solo instrumento con este nombre, que cuatro con nombres más cortos y desarticulados entre sí.

9. Prevención de riesgos, vivienda y cambio climático: los grandes ausentes en la planeación de las ciudades

En efecto, los procesos de planeación urbana convencionales abordan de manera sumamente superficial estos tres ejes de acción que son estratégicos y que han estado separados de dicho proceso de manera artificial desde hace aproximadamente 30 años. La vivienda se disoció del proceso de planeación urbana cuando se crea la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (hoy CONAVI),  se promulga la Ley de Vivienda y se diluye el papel protagónico de los organismos nacionales de vivienda en la construcción de la misma. Antes de esta transición, el INFONAVIT adquiría reserva territorial, construía y supervisaban la calidad en la edificación de vivienda. Sin embargo, su situación financiera a principios de los 80 y las políticas de ajuste estructural lo llevaron a convertirse en facilitador del proceso de edificación de vivienda como “colocador” de créditos hipotecarios. Este papel de constructor de vivienda fui sustituido por los grandes de desarrolladores de vivienda que, bajo estas “Reglas del Juego”, construyeron millones de viviendas (a veces en zonas de riesgo con la complacencia de autoridades locales), pero no hicieron ciudad. Es necesario elaborar “Programas de Desarrollo Urbano y Vivienda”. La vivienda es el motor del desarrollo urbano. Separar ambos componentes da como resultado ciudades desarticuladas, fragmentadas que no hacen ciudad ni contribuyen a construir ciudadanía.

Por otro lado, hasta hace apenas unos años, se comenzaron a elaborar  los Atlas de Riesgo, cuya utilidad no ha sido explotada en los procesos de planeación urbana. Antes de elaborar un programa de desarrollo urbano, se debería partir de un atlas de riesgo. Hay quienes opinan que un buen programa de desarrollo urbano debería incluir los riesgos y peligros naturales. Yo no me logro pronunciar. Los atlas de riesgo son documentos técnicamente complejos y requieren de un conocimiento profundo sobre topografía, hidrología, geología, edafología, fotointerpretación y otras ramas de la ciencia de la planificación, que difícilmente pueden ser sustituidos por un programa de desarrollo urbano, por eso, creo que es necesario fortalecer la elaboración de atlas de riesgos y obligar a autoridades municipales a actualizar sus programas de desarrollo urbano (y vivienda…) partiendo de este documento.

Finalmente, el cambio climático no figura siquiera como uno de los capítulos dentro de los programas de desarrollo urbano. A semejanza de los riesgos y peligros naturales, el cambio climático desarrolló su propia lógica planificadora a través de la figura de los Programas de Acción Climática Municipales (PACMUN), inspirados por los Programas Estatales de Acción Climática. Hoy más que nunca urge perfeccionar los procesos de articulación entre unos instrumentos y otros para que las ciudades logren incrementar su capacidad de prevención y resiliencia frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos asociados al cambio climático. Algunos expertos sugieren que el huracán Ingrid y la tormenta tropical Manuel, son fenómenos asociados al cambio climático y tendremos más de ellos (más intensos y más frecuentes) en las próximas décadas. El último reporte del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático asegura que existe 95% de probabilidad de que el cambio climático sea consecuencia de la actividad humanas. Ese mismo reporte advierte de la velocidad mayor de la prevista del derretimiento de los casquetes polares y los glaciares y da cuenta de la elevación sin precedentes del nivel del mar. ¿Qué estamos haciendo para preparar a nuestras ciudades costeras y centros turísticos? Yo soy un convencido (informado) del cambio climático y de que es la actividad humana la que lo ha inducido. A los escépticos, les diría que con o sin cambio climático, las sugerencias que planteo en este espacio, representarían enormes beneficios para la competitividad urbana, el medio ambiente y la seguridad física (ante fenómenos extremos) y social (ante el crimen organizado) de nuestras ciudades.

10. Movilidad: ausente, pero en proceso de integración a los programas de desarrollo urbano

Otro de los motivos por los cuáles las ciudades mexicanas no funcionan ni son competitivas en comparación a otras ciudades (en particular de los países desarrollados) es por la enorme dificultad de movilidad de su fuerza de trabajo. Esto se debe básicamente a la pésima localización de los grandes desarrollos de vivienda (sistemáticamente en la periferia de las ciudades, lejos de las fuentes de empleo), y a la falta de articulación entre la política de desarrollo urbano (centrada en el paradigma de la representación voluntarista de usos de suelo, densidades e intensidades de uso), y la política de movilidad. El Diseño Orientado al Transporte (DOT) es una solución que debieran adoptar gobiernos municipales en sus procesos de planeación urbana y en particular, de intervención en el espacio urbano. Respecto a la planeación urbana, es necesario otorgar la mayor cantidad de castigos a acaparadores de suelo y especuladores por medio de instrumentos fiscales como las sobretasas a lotes baldíos, impuestos a la plusvalía, impuestos progresivos en el tiempo a quien no desarrolle un lote baldío, entre otros. Como lo mencioné más arriba, esto incitaría a propietarios patrimonialistas que desean conservar “un terrenito”, a incorporarlo al mercado inmobiliario para que un inversionistas lo desarrolle con algún proyecto, incluidos proyectos de vivienda social.

Esto permitiría que muchos derechohabientes que adquieren su vivienda periférica, lo hagan en lo sucesivo cerca de sus fuentes de trabajo y disminuiría sensiblemente los desplazamientos y las emisiones contaminantes, además de mejorar la calidad de vida de la población. Respecto a intervenciones en el espacio urbano, es necesario que los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) incorporen elementos de planeación urbana. La introducción de corredores troncales y líneas alimentadoras deben ser planeadas junto con un programa de intervención y mejoramiento del espacio urbano, particularmente intervenciones a favor de los ciclistas y peatones para lograr una mejor integración de las distintas modalidades de movilidad, por ejemplo, la peatonalización de calles, la construcción de cicloestaciones cerca de los paraderos, la construcción de espacios públicos y corredores peatonales, el mejoramiento y ensanchamiento de banquetas, el rediseño de cruceros vehiculares para proteger la integridad física de los peatones, la construcción de rampas para carriolas y sillas de ruedas; pero también la revisión de los usos de suelo, las densidades e intensidades de uso a lo largo de los corredores de transporte y alrededor de paraderos y transbordos. En síntesis, la planeación de la movilidad y la planeación urbana deben hacerse simultáneamente y de la mano.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas, S.C.

twitter: @jczentella