Diálogos entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética. Una Mirada Cruzada

El 29 de septiembre de 2013, señalé en una de las inserciones a este blog, que una de las reformas que ha estado opacada por la educativa, hacendaria, la energética y la de telecomunicaciones, era la reforma urbana (Véase https://localglobalideas.com/decalogo-para-lograr-una-ciudad/). Me parece de hecho que la Reforma Urbana sigue estando opacada, no obstante sus contribuciones para lograr ciudades y zonas metropolitanas competitivas y sustentables, y por extensión para lograr un país competitivo y más sustentable.

La Reforma Energética ha generado tal cantidad de información y ha sido tan discutida en medios de comunicación, académicos y en el Congreso, que cuesta trabajo discernir para quien no es experto en el tema, todas y cada una de sus implicaciones para la vida económica, política y social del país y para las ciudades en particular.

Como integrante del gremio de urbanistas y planificadores territoriales, propongo tres reflexiones que a mi juicio sintetizan las inquietudes, ventajas, inconvenientes y oportunidades que es posible identificar a partir de una mirada cruzada entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética y un diálogo entre lo que ambas reformas ofrecen para lograr ciudades sustentables. Estas reflexiones giran en torno a tres puntos:

1. El impacto territorial y urbano de las inversiones derivadas de la Reforma Energética,
2. Las contribuciones de la planeación urbana y territorial para lograr ciudades más eficientes en su consumo energético, y
3. Una visión “petrolera” de la reforma energética que contrasta con la aspiración de profundizar en la búsqueda de fuentes de energía renovables para las ciudades.

Veamos brevemente cada uno de ellas.

1. Reforma Energética: Generación de ingreso y empleo con impactos ambientales y urbanos

Es conocido que las zonas que han sido objeto de explotación de crudo por parte de PEMEX, han padecido sistemáticamente de una degradación de su entorno natural, pérdida de biodiversidad e impacto en las actividades agrícolas y pecuarias. Si bien PEMEX cuenta con un fondo para indemnizar y compensar dicho impacto en las localidades en donde tiene presencia, los testimonios que dan las comunidades, demuestran que no son suficientes y que el tejido social y productivo es sistemáticamente afectado. Suena duro o parcial; sin embargo, estoy parafraseando testimonios de agricultores y ganaderos de La Chontalpa, en Tabasco.

Y esto es precisamente lo que me parece que preocupa a la planeación territorial: el impacto de la reforma energética sobre el territorio, los ecosistemas, la biodiversidad y las comunidades; impactos que han sido documentados en investigaciones como la de Fernando Tudela (1989), quien coordinó el libro “La Modernización Forzada del Trópico”, en donde no solamente trata de los impactos de la petrolización del sureste, sino del impacto territorial de todo el proceso de modernización del agro, la deforestación, la “ganaderización” y sus consecuencias en los niveles de bienestar de la población, en particular de la campesina. Si este es el tipo de llegada de inversión en el sector energético, ¿cómo garantizar que las inversiones lleguen en un contexto de inclusión social y sustentabilidad ambiental? Responder “con que se cumpla la Ley” no me satisface pues creo que además de cumplirla en materia de impacto ambiental, de expropiaciones, de asentamientos humanos, etc. se requerirá de un diálogo informado, serio y franco entre inversionistas del sector energético, gobierno y comunidades que eventualmente puedan llegar a ser afectadas.

Foto: http://www.teorema.com.mx/wp-content/uploads/pemex-contamina01.jpg

Por otro lado, desde hace décadas se habla del enorme potencial energético que tiene México y del imperativo de sacar adelante la Reforma Energética y sus leyes secundarias a fin de sentar las bases para su aprovechamiento. El Instituto de Investigaciones Eléctricas señala en una nota en la Internet que existe territorio disponible por más de 233 mil 700 km2 para proyectos eólicos en el Istmo de Tehuantepec y algunas regiones de Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua y Baja California.

Los yacimientos de gas natural de la Cuenca de Burgos se han identificado desde hace décadas, pero el marco jurídico e institucional de la industria petrolera limitaba el despliegue de dicho potencial a través de asociaciones con el sector privado. Ahora que se está abriendo esa posibilidad, emergió el debate sobre la técnica para su extracción, el fracking o fracturación hidráulica de roca, consistente en la fractura con agua, arena y una serie de químicos, de las rocas que contienen este gas y las consecuencias (aun en debate) que denuncian ambientalistas como la contaminación de aguas superficiales y subterráneas, las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, la modificación del paisaje y los riesgos sísmicos que genera.

Otro tipo de inquietudes tienen que ver con la generación de empleos que la Reforma Energética supone y que tanto se anuncia con bombo y platillo. La industria petrolera es una de las actividades productivas que mayor derrama económica genera y que moviliza a decenas de sectores, subsectores y ramas de actividades, generando innumerables empleos directos e indirectos, lo anterior, aun cuando el marco jurídico de PEMEX no le permitía (hasta antes de la Reforma Energética) desplegar todas sus capacidades de producción y distribución de petrolíferos y petroquímicos. De ahí que en 15 años, nuestro país pasó de importar 25% de las gasolinas en 1997 al 49% en 2012 (Gobierno de la República, 2014). La llegada de inversiones multimillonarias (en dólares) derivadas de la Reforma Energética, generaría no sólo empleo en esta rama, sino una demanda de suelo y vivienda en las regiones y las ciudades con vocación petrolera y petroquímica como las siguientes, sólo por mencionar algunas:

• Coatzacoalcos, Ver.
• Minatitlán – Cosoleacaque, Ver.
• Poza Rica, Ver.
• Tampico-Cd. Madero-Altamira, Tamps.
• Reynosa-Río Bravo, Tamps.
• San Martín Texmelucan, Pue.
• Tula de Allende, Hgo
• Camargo, Chih.
• Ciudad del Carmen, Camp.
• Puerto de Dos Bocas,Tab.
• Comalcalco-Paraíso, Tab.

El discurso detrás de la reforma energética señala como uno de sus objetivos “Impulsar el desarrollo con responsabilidad social y protegiendo al medio ambiente”. ¿Qué garantías ofrecería PEMEX, CFE o las empresas privadas que entrarían al sector energético para apegarse a este principio? No se requiere ser muy perspicaz para reconocer que muchas de estas ciudades son un caos, que los instrumentos de planeación urbana difícilmente se cumplen  y que los territorios en los que ha intervenido PEMEX han sido seriamente afectados en su entorno natural.

Los instrumentos de planeación urbana, ordenamiento territorial y ordenamiento ecológico, parecen estar sistemáticamente rebasados ante la demanda constante de suelo, vivienda y servicios. La Reforma Energética ejercerá, seguramente, aún más presión sobre este tipo de instrumentos de planeación. Así como los desarrolladores de vivienda fueron quienes decidieron en dónde y a qué ritmo crecieron nuestras ciudades, las inversiones en el sector energético y eléctrico decidirán dónde y a qué ritmo intervienen en un territorio, ante la perspectiva de un sistema de ordenamiento territorial y ecológico que no ha mostrado capacidad de conducir la inversión productiva ni la planeación de la infraestructura. La Reforma Urbana contribuiría sin lugar a dudas a conducir y ordenar dicha inversión.

Foto: Archivo Local & Global Ideas

Otro de los aspectos que cubre la reforma energética es la apertura del sector a la iniciativa privada, tanto en exploración y extracción, como en la refinación. No deja de sorprender que PEMEX no pudiera asociarse con la iniciativa privada en México para refinar gasolinas, pero sí podía hacerlo en el extranjero. Ello explica porqué pudo asociarse con una empresa privada en Houston, Texas, para refinar gasolina en la refinería de Deer Park, e importarla a México, con una eficiencia mayor que las seis refinerías juntas que se asientan en México. La Reforma Energética presupone inversiones privadas en refinación y en consecuencia en las ciudades donde ya existen inversiones de PEMEX en este ramo, tales como Tula, Salamanca, Cadereyta, Salina Cruz y Minatitlán. ¿Qué impactos (o en todo caso, qué “efectos”) podemos esperar en las ciudades en donde se encuentran asentadas estas seis refinerías? ¿Llegará masivamente inversión y generación de empleo? ¿Estás preparados estos municipios para recibir miles de millones de dólares en inversión y cientos o miles de empleos y hacer frente a la demanda de suelo urbano, vivienda, servicios urbanos básicos, movilidad, equipamiento de salud, educación, abasto, etc.? ¿Las autoridades de estos Estados y Municipios están ya previendo el futuro ante la Reforma Energética?

Estas mismas preguntas son válidas no sólo para las ciudades donde se asientan refinerías, sino donde se localizan los complejos petroquímicos como Coatzacoalcos, Cosoleacaque, San Martín Texmelucan, Poza Rica y Tula; o bien las ciudades y regiones con reservas probadas de gas natural que hacen de México una de las potencias mundiales en la materia, como la Cuenca de Burgos . ¿Qué están haciendo las autoridades estatales y municipales ante el impacto de la reforma energética? Quiero pensar que sí están haciendo algo y que están anticipándose en el marco de la nueva política de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y vivienda de la SEDATU.

2. La sinergia entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética: diseño urbano, consumo energético y calidad del aire en las ciudades

Para urbanistas, planificadores territoriales, ingenieros químicos, ingenieros ambientales, biólogos y en general a académicos, expertos y actores políticos preocupados en planear las ciudades, la reforma energética bien puede ser el pretexto para impulsar una reforma urbana. Se sabe que la forma en la que crecen las ciudades, los reglamentos, códigos y normas que regulan la edificación y la planeación urbana, condicionan el consumo de energía, el uso del automóvil, la bicicleta o el transporte público y en última instancia, la calidad del aire.

Fuente: http://www.renovables.gob.mx/img/Potencial/01.png

Aquí es necesario aclarar que si bien la Reforma Energética está siendo impulsada desde el Gobierno Federal y el Congreso de la Unión (un enfoque Top – Down), su materialización a través del tamiz de la Reforma Urbana, pasa por el ejercicio de las facultades de administración de los usos del suelo y los planes y programas de desarrollo urbano municipales, es decir, un enfoque parcialmente Bottom – Up.

La Reforma Energética es tal, que el papel que pueden tener los municipios se reduce a lograr un diseño urbano más eficiente (densidad, compacidad y mezcla de usos son los tres principios fundamentales asociados a la eficiencia energética en el medio urbano) y modificar los reglamentos y códigos de edificación e impulsar normas de ahorro y eficiencia energética, a efecto de impulsar el uso de
dispositivos ahorradores de energía, luminarias eficientes en calles y espacios
públicos y hacer obligatorio el uso de lámparas ahorradores de energía, el uso
de calentadores solares, dispositivos de aislamiento térmico, etc. en edificios
públicos y edificaciones nuevas.

Otra actividad asociada con la gestión de la ciudad es el aprovechamiento del biogas en rellenos sanitarios, cuyo uso para la generación de energía eléctrica se limita a los rellenos sanitarios de Monterrey y Aguascalientes y se mencionan únicamente dos veces en la Estrategia Nacional de Energía 2013 – 2027, por lo que no forma parte de la agenda energética, sino de la ambiental.

Foto: Archivo Local & Global Ideas

Políticas estatales como el monitoreo de la calidad del aire, la regulación del transporte público, las verificaciones vehiculares, la modernización y cambio de las unidades del transporte público o el pago de la tenencia o refrendo; así como políticas federales como el mejoramiento de los combustibles, las políticas de chatarrización, la actualización de Normas Oficiales Mexicanas como la 086 (sobre la calidad de los combustibles), la 042 y 044 (sobre los límites máximos permisibles de emisiones contaminantes); deben ser políticas concurrentes en sus objetivos (mejorar la calidad del aire y reducir el uso del vehículo privado) con los objetivos de una eventual Reforma Urbana, que es (entre otros) lograr ciudades sustentables.

La Estrategia Nacional de Energía 2013 – 2027 (ENE) es un ejemplo de esta concurrencia al plantear 2 líneas estratégicas: la primera de ellas sobre eficiencia energética contiene dos acciones cuyo objetivo es acrecentar la sustentabilidad de las ciudades a través: 1) del diseño de esquemas de movilidad de alta eficiencia energética y 2) la incorporación de criterios energéticos en la planeación urbana.

La segunda línea estratégica sobre planeación urbana de la ENE establece tres acciones relacionadas con el logro de una ciudad sustentable: 1) realizar una planeación de espacios públicos enlazando el reto energético con la experiencia en rehabilitación urbana, incluyendo programas de financiamiento y desarrollo sustentable, 2) Establecer un modelo de planificación urbana orientado al desarrollo y la transición a un modelo de ciudades sustentables y 3) fortalecer las acciones que promuevan el uso de materiales y equipos eficientes, así como de la arquitectura bioclimática, en la construcción o remodelación de edificaciones, incluyendo programas de financiamiento.

Ambas líneas estratégicas son compatibles con varias líneas estratégicas señaladas en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014 – 2018 (PNDU), de las cuáles sólo menciono tres: 1) la creación de instrumentos normativos para el desarrollo de ciudades ambientalmente sustentables, 2) la promoción de la sustentabilidad económica del desarrollo en las ciudades y sus barrios y 3) la incorporación de criterios de adaptación y mitigación al cambio climático en la planeación del desarrollo urbano.

Una revisión somera del discurso del PNDU,  deja clara la asociación que la autoridad hace entre la “ciudad densa y compacta” con la “ciudad sustentable”. Sin embargo, lograr una ciudad sustentable supone concretar de una vez por todas una Reforma Urbana que permita lo que los urbanistas hemos dicho hasta el cansancio: lograr ciudades densas, compactas, con mezcla de usos que facilite la movilidad peatonal y ciclista, fortalezca una economía minorista, genere espacios vibrantes que atraigan y al mismo tiempo generen empleo calificado (semilla de la innovación), un Diseño Orientado al Transporte que articule la asignación de usos de suelo, densidades e intensidades de uso, con la planeación del transporte y la movilidad.

Foto: Archivo Local & Global Ideas

Reforma Energética: ¿Con o contra la Reforma Urbana?

A pesar del “diálogo” y la mira común hacia el mismo objetivo, ambas Reformas (la Energética y la Urbana) divergen en un punto: los combustibles fósiles. En efecto, la Reforma Energética es fundamentalmente una reforma petrolera que busca desplegar la capacidad del Estado para lograr extraer más combustible fósil de manera más eficiente, y esto va en contra de lo que busca una ciudad en la que se supone se busca mitigar la demanda de vehículos, promover la adopción de ecotecnologías en las edificaciones e impulsar las energías renovables.

La ENE señala las áreas en las que se requiere impulsar esfuerzos sostenidos para mejorar el sistema energético y disminuir la intensidad de carbono de las ciudades,  por el lado de la oferta. En cuanto a la demanda, la ENE reconoce que además de promover la eficiencia energética, se necesita buscar cambios estructurales e innovadores que promuevan una mayor penetración del transporte colectivo en las ciudades. La Estrategia reconoce que la normalización deberá seguir contribuyendo a mejorar los estándares de rendimiento en vehículos y en la eficiencia energética de equipos de uso doméstico e industrial, entre otros aspectos. Igualmente, se debe reforzar la aplicación de normas de eficiencia y reglamentos de construcción que aseguren la integración de inmuebles adecuadamente diseñados al parque de vivienda y de edificaciones de uso comercial e industrial. “Así podrán alcanzarse niveles de intensidad energética similares a los de las economías más productivas” (SENER, 2013).

Otra mención explícita asociada al desarrollo urbano es la que se refiere a una de las líneas de acción de la ENE, a saber, el “…diseño de esquemas de movilidad de alta eficiencia energética” en el marco de las “Ciudades Sustentables” como uno de los temas de la ENE en el marco del Tema Estratégico 1: “Satisfacer el abastecimiento de energía conforme a las expectativas de crecimiento económico” (SENER, 2013).

Más explícito aún es el Tema Estratégico 3, que establece “Adecuar el acceso a la energía de acuerdo con la nueva estructura poblacional”, en la que la ENE alude a la demanda de mayores servicios como sistemas de bombeo de agua, alumbrado público, transporte colectivo, acondicionamiento de espacios e infraestructura, concentrar el consumo de energía en forma de electricidad y combustibles en las grandes ciudades.

A pesar del contenido asociado a la ciudad sustentable que tiene la ENE, lograr el cumplimiento de las líneas estratégicas requiere resolver lo que lleva sin resolverse desde siempre: un mejoramiento en la gestión pública local y, de nueva cuenta, una Reforma Urbana que aun está pendiente. Sin embargo, en la medida en que el sector energético reconozca que la planeación de las ciudades y el territorio son decisivos en la demanda energética de la ciudad, el “diálogo” entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética, pasará de ser algo circunstancial y difícilmente identificable, a ser un diálogo que genere sinergias entre la planeación energética de este país y la planeación urbana y territorial.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
twitter: @jczentella

Fuentes consultadas:

Gobierno de la República (2014) Reforma Energética. México. 21p.

Gobierno de la República (2014). Programa Nacional de Desarrollo Urbano
2014-2018. México. 73p.

http://cdn.reformaenergetica.gob.mx/explicacion.pdf. Última consulta: 5 de abril de 2014.

http://www.eluniversal.com.mx/finanzas-cartera/2013/inversiones-energetica-74719.html. Última consulta 6 de abril de 2014.

http://www.negociosverdes.mx/mexico-el-lado-renovable-del-pais/. Última consulta: 16 de mayo de 2014.

Pinkus-Rendón, M. Y Contreras
Sánchez, Alicia (2012) “Impacto socioambiental de la Industria Petrolera en

Tabasco: El caso de La Chontalpa” en Limar. Estudios Sociales y Humanísticos.
Vol. X, Núm. 2, julio-diciembre, 2012, pp. 122 – 144.

Promexico (2013). Energías Renovables. Secretaría de
Economía. Gobierno de la República. 31p.

SENER (2014). Estrategia Nacional de Eficiencia Energética 2013-2027. Secretaría de Energía. México. 73p.

Tudela, Fernando (1989). (Coord.) La modernización forzada del Trópico: el
caso de Tabasco. El Colegio de México. IFIAS. UNRISD. CINVESTAV. 475p.